La derogatoria de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, APPA, en municipios de Cundinamarca marca un nuevo capítulo en la discusión sobre quién debe definir los usos del suelo en los territorios.
La decisión del Ministerio de Agricultura se conoció esta semana y cobija zonas de La Sabana Centro, entre ellas Nemocón, donde la declaratoria había comprendido 15.839 hectáreas. El tema tiene además un componente judicial, pues la Fundación para el Estado de Derecho presentó una demanda ante el Consejo de Estado contra la declaratoria expedida para ese municipio.
¿Por qué fueron cuestionadas las APPA?
De acuerdo con Jéssica Mancipe, coordinadora jurídica de la Fundación para el Estado de Derecho, las APPA fueron creadas mediante la Ley 2294, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo, como determinantes de ordenamiento territorial que los municipios debían considerar al elaborar o actualizar sus instrumentos de planeación.
El cuestionamiento de la Fundación está relacionado principalmente con la competencia del Ministerio de Agricultura para establecer estas restricciones y con el impacto que, según la organización, tuvieron sobre la autonomía de los municipios.
Mancipe explicó que las declaratorias establecían desde el nivel central qué actividades podían desarrollarse en determinados territorios, lo que, en su concepto, representaba una forma de planeación territorial centralizada.
“Las APA lo que hicieron fue una planeación territorial centralizada, imponiendo precisamente restricciones a los usos del suelo desde el nivel central”.
La Fundación ha presentado 15 acciones de nulidad contra declaratorias de APPA y una de ellas corresponde a Nemocón. La demanda fue admitida por el Consejo de Estado a comienzos de septiembre.
Propiedad privada y libertad económica
Otro de los argumentos planteados por la Fundación está relacionado con los efectos de las APPA sobre los propietarios de los terrenos.
Según Mancipe, una declaratoria que determina desde el nivel nacional qué actividades pueden realizarse en un predio puede limitar no solamente el uso de la propiedad, sino también la libertad económica y la iniciativa privada.
La jurista señaló que las restricciones podían incidir en actividades como la agricultura, la minería, la infraestructura o el desarrollo turístico, dependiendo de las condiciones establecidas para cada territorio.
“Las APA, en ese aspecto puntual, ignoraron precisamente la realidad económica de los municipios, impusieron restricciones que hacían inviable el desarrollo comercial que ya estaba consolidado en un territorio”.
¿Qué cambia para los propietarios y productores?
Con la derogatoria, y una vez se formalicen las respectivas resoluciones, las APPA dejan de producir efectos jurídicos.
En términos prácticos, los propietarios y productores podrán continuar desarrollando las actividades que estén permitidas por los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes en cada municipio.
Mancipe explicó que, si un municipio permite determinados usos industriales, agropecuarios o de infraestructura en una zona específica, esos serán los instrumentos que deberán orientar las actividades del propietario.
Esto significa que la definición de los usos del suelo vuelve a quedar sustentada en los planes y esquemas de ordenamiento territorial de los municipios, dentro del marco constitucional y legal correspondiente.
La protección ambiental continúa
Uno de los principales interrogantes alrededor de la derogatoria es si la eliminación de las APPA podría representar un riesgo para la protección del ambiente o de los recursos naturales.
Frente a esto, la Fundación para el Estado de Derecho sostiene que la derogatoria no elimina las determinantes ambientales que deben ser consideradas por los municipios.
Mancipe explicó que los instrumentos de ordenamiento territorial deben atender las disposiciones relacionadas con conservación, protección ambiental, ecosistemas, prevención de riesgos y cambio climático, entre otras materias.
“No es cierto que se vaya a descuidar o se vaya, digamos, a desproteger el ambiente”.
La representante de la Fundación agregó que Colombia mantiene otros mecanismos de protección ambiental y que las determinantes ambientales tienen una jerarquía que debe ser considerada en los procesos de ordenamiento territorial.
Un debate que continuará en el Consejo de Estado
Aunque el Ministerio avance con la derogatoria de las APPA, el proceso judicial relacionado con Nemocón no necesariamente termina.
La Fundación explicó que el Consejo de Estado puede continuar estudiando los actos administrativos demandados, incluso si estos ya fueron derogados, debido a que durante su vigencia pudieron producir efectos jurídicos.
En el caso de Nemocón, la demanda ya fue admitida y el Ministerio se encuentra dentro del término para responderla. Posteriormente, el Consejo de Estado deberá analizar los argumentos planteados y determinar si las declaratorias cuestionadas vulneraron normas constitucionales o las competencias territoriales.
El reto: producción de alimentos, ambiente y autonomía territorial
El debate deja sobre la mesa la necesidad de encontrar un equilibrio entre la protección de las zonas destinadas a la producción de alimentos, la conservación ambiental, los derechos de los propietarios y la autonomía de los municipios para ordenar su territorio.
Para la Fundación para el Estado de Derecho, estos elementos no necesariamente son contradictorios y deben coexistir dentro del marco constitucional.
La discusión jurídica, sin embargo, continuará en el Consejo de Estado, mientras los municipios recuperan como referencia principal sus propios instrumentos de ordenamiento territorial para definir los usos permitidos en cada zona.
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